主流媒體關于加密貨幣的報道往往集中在引人注目的非法金融活動指控，尤其是當加密貨幣被用于洗錢黑客攻擊、勒索軟件攻擊或其他網絡犯罪活動的收益時。作為曾經將相當一部分職業生涯用于懲治罪犯（包括洗錢者）的前檢察官，我們的興趣不在于制造頭條新聞，而在于幫助國會和其他政策制定者確定哪些措施最有效地抓捕不法分子并遏制新興加密貨幣行業中的非法金融活動。簡而言之，美國政府應針對外國不法分子的犯罪行為采取行動，因為他們是主要威脅。以下是一些如何應對的建議。
讓我們討論兩個在解決加密貨幣洗錢問題時至關重要的議題。
首先，打擊洗錢非常困難。洗錢者模仿合法活動，使非法資金流動隱藏在顯眼處。要做到這一點，他們利用金融系統中不透明的角落，采用各種金融技術。在傳統金融世界或加密貨幣生態系統中，都沒有一招制勝的方法來打擊這種活動。揭開任何非法金融計劃的面紗，包括涉及加密貨幣的計劃，都需要法證技巧和時間。
其次，或許更重要的是，洗錢從來不是犯罪活動的根源。洗錢促進了底層犯罪的盈利能力。它被用來“清洗”非法收益：想想《絕命毒師》中的沃爾特·懷特，他購買洗車店以掩蓋自己販賣冰毒的利潤。因此，洗錢不僅僅是加密貨幣特有的問題，這并不令人驚訝。洗錢和非法金融在傳統金融中早已是重大問題——例如，FinCEN和司法部最近對道明銀行采取的行動表明，三種不同的洗錢網絡在數年間通過該銀行轉移了6.7億美元。
但問題是：我們不會因為銀行劫匪用汽車作為逃跑工具就禁止汽車。同樣，大家普遍認為，我們不應該起訴開發軟件的程序員。勒索軟件和其他網絡犯罪在加密貨幣出現之前就已經存在，并使用了各種技術，比如“錢騾”和PIN提現來洗錢。如果沒有加密貨幣，勒索軟件攻擊的盈利性只會促使那些使用加密貨幣的少數犯罪分子轉向其他工具來轉移或隱藏其不法收益。
核心問題在于，這是一個源于至少三個因素的網絡安全問題：我們的關鍵數字基礎設施存在漏洞；使用了在美國當局管轄范圍之外的“防彈”托管服務提供商；以及勒索軟件即服務。這些因素都不是加密貨幣特有的。單獨針對加密貨幣——無論是通過新的限制性立法，還是所謂的法律戰術——對數百萬使用區塊鏈技術的守法美國公民是不公平的，并且可能通過將加密交易推向地下或傳統全球金融系統的陰暗角落而帶來更多危害。
承認這些頑固的事實并不意味著接受失敗。但這確實意味著我們必須做艱苦的工作，了解如何遏制非法加密活動的流動。好消息是，由于大多數區塊鏈交易的透明性和可審計性，區塊鏈分析公司和執法機構已經完成了大量這方面的工作。例如，我們知道，加密貨幣生態系統中的大部分非法金融活動僅通過少數幾個處于反洗錢制度薄弱或不存在的司法管轄區的交易所進行。我們還知道，這些活動通常由無法通過現有的美國執法機制追捕的外國行為者進行。因此，試圖通過立法將私人個人之間的點對點交易與銀行和其他金融中介的監管方式相同，最終無法解決核心問題。
那么，美國政府應該做什么呢？它應通過繼續加強我們關鍵數字基礎設施的韌性來應對犯罪行為，同時擴大財政部打擊外國不法分子的權力。我們支持三個這樣的擴展——巧合的是，財政部也支持。我們將詳細討論這些提案，但總結來說，具體是：
- 修改《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）和《銀行保密法》（BSA），在特定情況下明確授權治外法權；
- 增強財政部的執法能力，以應對合規失敗；
- 擴大政府與私營部門之間的信息共享。
阻止外國不法分子利用其海外住所逃避法律
首先，國會應通過立法，明確《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）適用于任何在美國有重要聯系點的實體的海外行為。IEEPA已經授權財政部對外國不法分子實施制裁，財政部也已經利用該法有效打擊洗錢和網絡犯罪。明確授予治外法權將使財政部的外國資產控制辦公室（OFAC）可以清楚地監管影響美國市場的外國交易。OFAC隨后可以對那些與在國外經營的美國企業建立關系的實體，或那些向美國居民提供服務的實體采取行動。
這一改變可以防止虛擬資產服務提供商和涵蓋的數字資產平臺選擇在國外設立，以進行司法套利來規避監管。該提案不會對合法的加密貨幣企業或通過這些企業進行的合法金融活動產生負面影響，也不會破壞區塊鏈去中心化的架構，這對維持其安全性和韌性至關重要。
通過將財政部金融犯罪執法網絡（FinCEN）當前的做法和指導納入法律或法規，制定明確的規則也有助于阻止不法分子。例如，雖然FinCEN 2019年的虛擬資產指導是監管機構向行業提供的最清晰的路線圖，但將其編入法規可以消除自其發布以來因訴訟引發的不確定性。
此外，FinCEN已經明確表示，當資金傳輸者（包括集中式加密貨幣交易所）在美國開展全部或主要業務時，《銀行保密法》（BSA）適用于美國以外的資金傳輸者。將這一治外法權標準編入立法，可以消除尚未在法庭上檢驗的問題的訴訟風險。這將使當局能夠更積極地追捕外國不法分子。修正案還可以設計允許涵蓋的外國實體遵守其本國司法管轄區的要求，前提是這些要求符合某些最低標準，如金融行動特別工作組（FATF）制定的標準。
加強財政部的執法能力，以應對合規失敗，特別是那些在沒有建立監管的國家運營的實體。
交易所、自動取款機和其他資金傳輸者的不合規行為是區塊鏈行業中最大的非法金融風險。對監管失敗和刑事違規行為實施嚴重的懲罰后果，將有助于威懾那些為區塊鏈生態系統提供法定貨幣進出通道的貨幣服務企業，避免其助長洗錢和規避制裁的行為。
當然，盡管政府有能力利用現有權力來解決這些失敗，相關機構仍需有足夠的資源來執行法律。簡而言之，如果沒有合適的人才和工具，我們無法打擊非法行為。除了執法行動外，我們建議提高刑事處罰，并向財政部及相關執法機構提供額外資金，以吸引和留住人員，并增強政府對區塊鏈和數據分析工具的訪問能力。
負責監督整個行業合規性的FinCEN員工數量，坦率地說，太少了。這與早期的網絡犯罪打擊努力有相似之處：最初的打擊網絡犯罪的嘗試包括擁有調查這些違規行為專業知識的專門單位，但這些單位很快就被案件淹沒。隨著專門的網絡取證工具廣泛可用，并且員工經過培訓使用這些工具，執法效果得到了提升。同樣，區塊鏈分析不應再成為執法機構內的取證專業；它們應該成為所有調查人員使用的基本工具。
擴大相關機構與私營部門參與者之間的信息共享
與網絡安全相關的黑客攻擊和數字資產盜竊為像朝鮮（DPRK）這樣的受制裁國家行為者提供了已知的資金來源。私營和公共部門之間的快速信息共享對解決這一問題至關重要。聯邦機構應建立實時信息共享機制和專門工作組，邀請私營和公共部門共同參與，以應對網絡安全事件，包括朝鮮黑客攻擊數字資產平臺、橋接和應用程序等事件。FinCEN可以設立一個24/7的熱線，類似于其在處理商業電子郵件詐騙事件時所做的，特別是在勒索軟件攻擊方面。通過這些機制獲得的信息可以與調查機構共享，以便他們能在可能的情況下立即采取行動，凍結資產。
除了應對網絡犯罪的現實，這三個提案還有一個額外的優勢，即它們是“技術中立”的。它們也將幫助政府根除傳統金融系統中的洗錢行為。
沒有人比負責任的行業參與者更希望解決涉及加密貨幣的不當行為。但是，強加全面的監管限制，如果既不具有技術可行性又不符合實際情況，可能會將創新驅逐到海外，導致加密貨幣洗錢的增加，而不是減少。
加密貨幣——一種有潛力為我們提供更便宜、更快速、全球化的金融系統，以及一個更公平的互聯網的技術——應該在美國扎根。加密貨幣是一項新技術，和所有技術一樣，既可以用于好事，也可以用于壞事。加密貨幣并非固有犯罪——只需問問那些使用它的數百萬守法美國人和那些正在用它創業的眾多企業家。因此，讓我們停止將其視為犯罪，而是開始共同努力尋找實際解決潛在威脅的方案。